Pengaturan Otonomi Seluas luasnya Berdasarkan UUD 1945

Pengaturan Otonomi Seluas-luasnya Berdasarkan UUD 1945

Oleh : Dr. Iis Krisnandar, SH.CN .

Pelaksanaan Otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia mengalami pasang surut sejak kemerdekaan sampai dengan sekarang. Setelah adanya amandemen kedua UUD 1945 telah ditentukan bentuk otonomi yang dianut yaitu otonomi yang seluas-luasnya. Namun demikian dalam UU No. 32 Tahun 2004 masih terdapat inkosistensi dari makna otonomi seluas-luasnya dan ketidak jelasan pembagian urusan tiap-tiap susunan pemerintahan

A. Pendahuluan
Sejak kemerdekaan Indonesia, pengaturan otonomi daerah selalu berubah-ubah mulai diatur dalam UU No. 1 Tahun 1945 dan lebih tegas dalam UU No. 22 Tahun 1948 sampai dengan saat ini dengan berlakunya UU No. 32 Tahun 2004.
Sering terjadinya perubahan UU pemerintahan daerah dipengaruhi oleh dua keadaan, pertama : Konstitusi (UUD 1945 sebelum amademen) memberikan kebebasan kepada pembuat undang-undang untuk menentukan bentuk otonomi, kedua : pengaturan otonomi diwarnai konfigurasi politik yang berkembang saat itu dan adanya spanning kepentingan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Terlepas dari kepentingan politik terhadap pengaturan otonomi daerah, dimulai dengan adanya amandemen kedua UUD 1945 terutama Pasal 18 terdapat ketentuan yang jelas bentuk otonomi apa yang akan diberikan kepada daerah. Pengaturan otonomi daerah dalam UUD 1945 ini merupakan tonggak sejarah bagi pelaksanaan pemerintahan daerah, oleh karena itu undang-undang pemerintahan daerah harus dijiwai oleh semangat otonomi seluas-luasnya akan tetapi tetap dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

B. Identifikasi Masalah
Bagaimana implementasi otonomi seluas-luasnya berdasarkan UUD 1945 dalam pengaturan undang-undang pemerintah daerah saat ini?


C. Kerangka Teori
Bentuk negara di dunia pada dewasa ini terdapat 2 (dua) bentuk yaitu bentuk negara federal (serikat) dan negara kesatuan, sedangkan satu lagi bentuk negara konfederasi sudah ditinggalkan menjadi bentuk Negara federal atau kesatuan .
Bentuk negara yang dianut oleh Negara Republik Indonesia adalah bentuk negara kesatuan sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan : Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.
Pengertian Negara kesatuan adalah the habitual exercise of supreme authority by one control, lebih lanjut C.F. Strong menyatakan bahwa the essential qualities of a unitary state may therefore be said to be :
1) the supremacy of the control parliament
2) the absence of subsiadary soverign bodies
Pendapat tersebut dapat dirumuskan bahwa Negara Kesatuan adalah suatu Negara yang merdeka dan berdaulat yang berkuasa hanya satu pemerintahan yaitu pemerintah pusat yang mengatur seluruh daerah sebagai bagian dari negara.
Pemerintah pusat dalam menjalankan pemerintahannya terdapat dua subsistem pemerintahan yaitu :
Pertama : Negara Kesatuan dengan sistem sentralisasi, berarti seluruh kewenangan pemerintahan baik di pusat maupun di daerah diatur dan diurus oleh pemerintah pusat disebut dengan sistem konsentrasi. Dalam sistem konsentrasi ini tidak ada daerah atau wilayah bawahan. Kemudian dalam sistem sentralisasi ini ada pula yang memakai sistem pemencaran kewenangan yaitu yang melaksanakan kewenangan pusat didelegasikan kepada pejabat-pejabat yang ada di daerah untuk melaksanakan kehendak dari pemerintah pusat, hal ini disebut dengan sistem dekonsentrasi.
Kedua : Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi, berarti sebagian kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
Salah satu latar belakang Negara Kesatuan yang menganut sistem desentralisasi seperti halnya Negara Indonesia adalah luas wilayah, makin banyaknya tugas yang harus diurus oleh pemerintah pusat adanya perbedaan daerah yang satu dengan yang lain yang sukar diatur dan diurus secara sama (uniform) oleh pemerintah pusat.
Pengetian etimologis desentralisasi berasal dari bahasa latin yang berarti lepas dari pusat, kemudian dalam kamus wesber memberikan perumusan : to dezentralize means to devide and distribute, as governmental administration to withdraw from the center or place of concentration (desentralisasi berarti membagi dan mendistribusikan, misalnya administrasi pemerintahan, mengeluarkan dari pusat atau tempat konsentrasi).
Pengertian Desentralisasi terdapat pendapat yang berlainan diantara para ahli, diantaranya Hans Kelsen membahas desentrralisasi diimplemantsikan dalam tatanan hukum (legal order) yang berlaku untuk wilayah tertentu atau bagian-bagian wilayah yang berbeda (decentral or local norm) yang membagi dalam dua macam desentralisasi yaitu desentralisasi statis dan dinamis
Rondinelli dan cheema mengartikan decentralization decentralization is the transfer of planning, decision-making, or administrative authority from the central government to its field organizations, local administrative units, semi-autonomous and parastatal organizations, local government, or nongovernmental organizations, (desentralisasi adalah perpindahan perencanaan, pegambilan keputusan, atau otoritas administratif dari pemerintah pusat pusat ke organisasi bidangnya, unit administratif local, semi-autonomous dan parastatal organisasi, pemerintah local, atau organisasi non pemerintah). Kemudian Bayu Surianingrat dan R. Tresna dalam Bukunya Bertamsja Ke- Taman Ketatanegaraan mengemukakan desentralisasi dikenal dalam 2 macam, yaitu desentralisasi jabatan (ambtelijke desentralisatie) dapat juga disebut dengan dekonsentrasi dan desentralisasi kenegaraan (staatskundige desentralisatie), desentralisasi kenegaraan ini dibagi dua yaitu desentralisasi territorial (territoriale decentralisatie) dan desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie), kemudian Van der Pot yang membagi desentralisasi dalam dua bagian yaitu desentralisasi territorial ( teritorriale decentralisatie ) dan desentralisasi fungsional ( fungctioneele decentralisatie).
Dari uraian berbagai pendapat tersebut pengertian desentralisasi dapat digolongkan kedalam kelompok sebagai berikut :
Pertama : Desentralisasi dilihat dari segi berlakunya tatanan hukum (legal order), pendapat ini dikemukakan oleh Hans Kelsen, dan
Kedua : Desentralisasi dilihat dari pemencaran kewenangan, kebanyakan para sarjana yang telah disebutkan diatas, terbagi lagi dalam kelompok :
1). Pengertian desentralisasi mencakup dekonsentrasi, yaitu Bayu Surianingrat, Tresna, Bulthuis, Rondinelli dan cheema, Riggs dan Ateng Syarifudin. Walaupun sama-sama memasukkan dekonsentrasi dalam pengertian desentralisasi namun terdapat beberapa perbedaan bentuk-bentuk desentralisasi yang seperti tersebut yang dikemukakan diatas.
2). Pengertian desentralisasi tidak mencakup dekonsentrasi, yaitu Van Der Pot yang membagi desentralisasi territorial dan desentralisasi fungsional demikian juga Amrah Muslimin, walaupun pengertian desentralisasi dan dekonsentrasi masing-masing mengandung pengertian sendiri tapi keduanya merupakan termasuk dalam asas kedaerahan.
Dari pelbagai rumusan desentralisasi pendapat para ahli tersebut dalam perundang-undangan di Indonesia umumnya menggunakan desentralisasi territorial dan desentralisasi fungsional yang berwujud dalam bentuk otonomi dan tugas pembantuan (medebewind).
Menurut Logeman dalam tulisannya Het Staatsrecht der zelfregende gemeenschappen yang dikutip dan diterjemahkan Ateng Syafrudin menerangkan bahwa otonomi daerah adalah kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom berarti memberikan kesempatan kepadanya untuk mempergunakan prakasanya sendiri dari segala macam kekuasaannya, untuk mengurus kepentingan umum (penduduk). Ateng Syafrudin lebih lanjut menerangkan bahwa istilah otonomi mempunyai makna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid).
Mengatur dan mengurus rumah tangga daerah dalam teori pada umumnya dikenal ada tiga ajaran, yaitu :
Pertama : ajaran rumah tangga materiil (materiele huishoundingleer), menurut ajaran ini pembagian tugas, antara pemerintah pusat dan daerah ada pembagian tugas, kewenangan, dan tanggung jawab yang dirinci secara pasti atau limitatif di dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar pembentukan daerah, ada materiale taakverdeling. Artinya rumah tangga daerah itu hanya meliputi tugas-tugas yang ditentukan satu per satu, jadi secara limitatif diatur didalam undang-undang pembentukan daerah itu.
Kedua : ajaran rumah tangga formal (formale huishoundingleer), ajaran ini merupakan kebalikan dari ajaran rumah tangga materiil. Dalam ajaran rumah tangga formal kewenangan daerah tidak dirumuskan secara terperinci dalam UU pembentukan daerah melainkan dirumuskan asas-asasnya saja. Batasan kewenangan daerah ditentukan apa yang menjadi kewenangan pemerintah pusat yang diatur dalam peraturan perundang-undangan sedangkan sisanya merupakan urusan rumah tangga daerah.
Ketiga : ajaran rumah tangga riil (reele huis houndingsleer), pengertian ajaran ini adalah suatu sistem yang didasarkan kepada keadaan dan faktor-faktor yang nyata, sehingga tercapai harmoni antara tugas dengan kemampuan dan kekuatan, baik dalam daerah itu sendiri, maupun dengan pemerintah pusat.